20 Jahre schweizerisches Energiegesetz – Teil 1

Vor 20 Jahren, am 1. Januar 1999, ist das erste Schweizer Energiegesetz in Kraft getreten. Seine Entstehungsgeschichte ist einzigartig und reicht bis in die 1960er Jahre zurück. Damals hätte niemand gedacht, dass es für seine Schaffung mehrere Ölkrisen, fünf verschiedene Bundesräte, zwei Verfassungsabstimmungen, eine Nuklearkatastrophe und mehrere Initiativabstimmungen brauchen würde. Grund genug, in einer fünfteiligen Blogserie auf ein spannendes Stück Schweizer Politikgeschichte zurückzublicken.

Teil 1: Ausgerutscht auf der Ölspur

In den Jahren nach dem zweiten Weltkrieg, besonders aber ab Mitte der 1950er Jahre hatte der Energieverbrauch in der Schweiz explosionsartig zugenommen: Um rund 5% pro Jahr zwischen 1950 und 1960, und bis 1970 gar um rund 9% jährlich.

Verändert hatte sich auch die Struktur des Energieverbrauchs: Fossile Brenn- und Treibstoffe überschwemmten buchstäblich den Energiemarkt. Ihr Anteil am Gesamtenergieverbrauch stieg zwischen 1950 und 1970 von rund 24% auf 77%. Holz und Kohle gingen in der gleichen Zeit stark zurück: Während sie 1950 zusammen noch 55% des Energiebedarfs deckten, waren es 1970 nur noch rund 5%. Das erste Erdgas wurde Ende 1969 in die Schweiz geliefert und deckte 1970 erst 0,2% des Energiebedarfs. Strom aus Wasserkraft trug 1950 noch rund 22% zur Gesamtenergieversorgung bei. 1970 sank dieser Anteil auf rund 17%, weitere 3% lieferte die Kernenergie. Über vier Fünftel, fast 85% der Energieträger wurden 1970 also importiert. Kein Wunder: 1970 fuhren auf Schweizer Strassen rund 2 Millionen Autos und 70% aller Häuser und Wohnungen wurden mit Heizöl beheizt.

Bundesrat denkt über die Möglichkeiten und Grenzen einer nationalen Energiepolitik nach
1966 berichtete der Bundesrat der Bundesversammlung über den Ausbau der schweizerischen Elektrizitätsversorgung. Er adressierte hier vor allem die Stromversorgung, stellte aber einen umfassenderen Überblick in Aussicht: «Die Elektrizitätswirtschaft stellt nur einen, wenn auch wichtigen Teil der Energiewirtschaft dar, der ebenfalls im Gesamtzusammenhang betrachtet werden muss. Wir hegen die Absicht, nächstes Jahr eine umfassende Studie über die schweizerische Energiewirtschaft aus der Sicht des Bundes ausarbeiten zu lassen und dem Parlament vorzulegen. Dieses Dokument soll als Basis für die eingehende Debatte der Möglichkeiten und Grenzen einer nationalen Energiepolitik dienen, die gegenwärtig von verschiedenen Seiten gefordert wird.» Gleichzeitig hielt der Bundesrat fest, dass die Kompetenzen, über welche der Bund auf dem Gebiete der Energiewirtschaft verfügt, bescheiden seien. Dennoch beanspruchte er die Themenhoheit für sich: «Die ungenügenden Rechtsgrundlagen hindern aber nicht, dass der Bundesrat sehr wohl eine energiepolitische Konzeption besitzt. Danach sind die dauerhaften Hauptziele der schweizerischen Energiewirtschaftspolitik die folgenden: 1. Möglichst billige Energieversorgung, 2. Möglichst ausreichende und sichere Energieversorgung, welche der Unabhängigkeit des Landes dient, 3. Schutz der Gewässer und der Luft und möglichste Wahrung des Landschaftsbildes.»

10 Kernkraftwerke bis zum Jahr 2000
Die 1966 in Aussicht gestellt Gesamtsicht liess dann aber auf sich warten. 1972 arbeitete das Amt für Energiewirtschaft zwar eine langfristige Energieprognose aus. Eine echte Gesamtenergiekonzeption, wie das von verschiedenen Seiten gefordert wurde, war dies jedoch nicht. Bundesrat Roger Bonvin, Vorsteher des Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements, erstattete in der Märzsession 1972 Bericht (Freiburger Nachrichten vom 10. März 1972). Die Bundesbehörden schätzten damals, dass zur Deckung des Energiebedarfs bis zum Jahre 2000 neben den bereits in Betrieb stehenden Beznau I und II sowie Mühleberg noch zehn weitere Atomkraftwerke mit je 1000 MW Leistung nötig sein würden. Davon seien sechs bereits geplant: Kaiseraugst, Leibstadt, Gösgen, Rüthi im Rheintal, Graben bei Herzogenbuchsee und Verbois bei Genf.

Energiediskussion wird kritischer
Bild: Artikel aus den «Freiburger Nachrichten» vom 2. September 1972

Zu dieser Zeit wurde die energiepolitische Diskussion kritischer, die Wachstumsgläubigkeit wurde in Frage gestellt, nicht zuletzt auch wegen dem schweren Unfall im Versuchsatomkraftwerk in Lucens 1969. Auch der Umweltschutz wurde höher gewichtet. So war beispielsweise in der Tageszeitung Die Tat vom 19. Februar 1972 zu lesen: «Für die Zukunft der schweizerischen Energiepolitik … muss blinde Dynamik einer optimalen Neuabstimmung der Relationen zwischen den einzelnen Energieträgern Öl, Gas und Kernenergie weichen. Analog der in Arbeit stehenden Gesamtverkehrskonzeption braucht unser Land dringend eine langfristige Gesamtenergiekonzeption, die gleichzeitig ein Gleichgewicht mit der Natur anstrebt.»

Ölkrise als Impuls für Gesamtenergiekonzeption
Anfang 1973 legte der Bundesrat dann zwar die Grundzüge einer schweizerischen Gesamtenergiekonzeption vor, wurde dann aber im Herbst von der globalen Erdölkrise überrascht. Die arabischen erdölexportierenden Länder drosselten wegen dem Krieg zwischen Ägypten und Israel ihre Produktion und verfügten Lieferboykotte gegen einige Länder. Als Folge stiegen die Erdölpreise innert kürzester Zeit sehr stark an.

Der Schock der ersten Ölpreiskrise 1973 führte zu Forderungen nach Eingriffen des Bundes im Energiebereich. Doch dafür gab es keine verfassungsrechtliche Grundlage. So beschränkte sich der Handlungsspielraum des Bundesrats im Jahr 1973 auf Sparapelle an Wirtschaft und Bevölkerung, auf eine Treibstoff- und Brennstoffkontingentierung, auf die Festlegung der Höchstgeschwindigkeit auf Autobahnen auf 100 Stundenkilometer und auf drei auto- und flugfreie Sonntage. Die NZZ kommentierte dies am 22. November 1973 wie folgt: «Gestern hat der Bundesrat für drei Sonntage ein Fahrverbot erlassen und gleichzeitig die Kontingentierung der Abgabe von flüssigen Treib- und Brennstoffen durch die Importeure und die Handelsfirmen verfügt. Die früheren Massnahmen, wie etwa die Geschwindigkeitsbegrenzung, haben den Konsumenten noch kaum wirklich getroffen, doch nun wird es auch hierzulande spürbar, dass es den Herren über das arabische Erdöl gefallen hat, den Hahn langsam zuzudrehen und gleichzeitig die Preise massiv zu erhöhen.»

Gründung der Internationalen Energieagentur IEA
Als Reaktion auf die Ölkrise gründeten 16 erdölimportierende Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) im Jahr 1974 die Internationale Energieagentur IEA. Die Schweiz gehört zu den Gründerstaaten. Ursprüngliches Ziel der IEA war es, die Erdölversorgung im Krisenfall durch Nachfragedrosselung und Mengenzuteilung zu sichern. Mittlerweile hat sich die IEA zur führenden Denkfabrik für weltweite Energiepolitik entwickelt. Sie betrachtet dabei alle Energieträger und Technologien, die Energieeffizienz sowie die Zusammenhänge zwischen Energie- und Klimapolitik. Die Schweiz lässt heute ihre Energiepolitik regelmässig von der IEA überprüfen, zuletzt 2018.

Vorsorgeprinzip auch bei der Stromversorgung
1974 erliess der Bundesrat einen dringlichen Bundesbeschluss über die Elektrizitätsversorgung. Dieser war bis 1981 befristet und wurde danach bis 1985 verlängert. Anlass dazu war eine befürchtete Elektrizitätsverknappung. In der Zeitung Die Tat vom 6. Mai 1974 hiess es dazu: «Der Direktor des Eidgenössischen Amtes für Energiewirtschaft, Dr. Hans-Rudolf Siegrist, ist indessen davon überzeugt, dass im Fall eines trockenen und kalten Winters mit geringer Wasserführung der Schweiz rund eine Milliarde Kilowattstunden fehlen werden.» In seiner Abschiedsrede im Dezember 1973 erklärte Bundesrat Bonvin den Grund für die Stromrationierungsmassnahmen: Für die Jahre 1975 bis 1978 drohe eine Stromrationierung, weil die fertigen Pläne für neue Kernkraftwerke durch grundsätzliche und regionale Hemmungen vertrölt worden seien (Die Tat, 14. Dezember 1973).

Eidgenössische Kommission für die Gesamtenergiekonzeption
In der Schweiz gab die Ölkrise den entscheidenden Impuls, nun endlich mit der Erarbeitung einer umfassenden nationalen Energiepolitik vorwärts zu machen.1974 übernahm Bundesrat Willi Ritschard das Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement und setzte die Eidgenössische Kommission für die Gesamtenergiekonzeption (GEK) ein. Ihre Aufgabe war es, die Ziele der Schweizer Energiepolitik zu formulieren. Diese sollte gemäss Kommission für eine «sichere, ausreichende, wirtschaftliche und umweltgerechte Energieversorgung» sorgen. Sie erstellte ausserdem 13 Szenarien über die künftige Energieversorgung. Daraus resultierten Massnahmenvorschläge für Energieeinsparungen, Energieeffizienz, den Ausbau der Wasserkraft und der anderen erneuerbaren Energien, aber auch Vorsorgemassnahmen. Und die Kommission erarbeitete einen Energieartikel für die Bundesverfassung. Sie legte ihren Schlussbericht 1978 vor. Der Präsident der Kommission für die GEK war der 2018 verstorbene Michael Kohn. 2003 bilanzierte er in einem NZZ-Artikel zur Gesamtenergiekonzeption: Die Schweizer Energiepolitik existiert.

1979: Energieversorgung ist für Bevölkerung eines der wichtigsten Probleme der Gegenwart
Basierend auf dem GEK-Bericht lancierte der Bund bereits Ende 1977 die nationale Energiesparkampagne «Denk mit, spar mit!», mit der die Bevölkerung über die Möglichkeiten des Energiesparens und der rationellen Energieverwendung informiert werden sollte.

Bild: Sparli, das Maskottchen der Energiesparkampagne «Denk mit, spar mit»

Laut einer Umfrage, die das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement 1979 durchführen liess, bezeichneten vier von fünf Befragten die Energieversorgung als eines der wichtigsten Probleme der Gegenwart (1976 waren erst 14% dieser Meinung). Das Departement bilanzierte aus dieser Umfrage, dass «der Ölschock wirkt, der Sparwille vorhanden ist und die Appelle anlässlich des Internationalen Energiesparmonats Oktober nicht ungehört verhallten.» Zu diesem Meinungsumschwung beigetragen hatte sicher auch die Iran-Krise 1978/79, die innert kürzester Zeit zu einer Verdoppelung der Rohölpreise geführt hatte. Die Verwundbarkeit der Erdölversorgung der Schweiz hatte sich also erneut schmerzhaft offenbart.

Bundesverfassung soll einen Energieartikel erhalten
Aufbauend auf den Empfehlungen der GEK und auf den Resultaten der Vernehmlassung zum Schlussbericht der GEK legte der Bundesrat im März 1981 die Botschaft über Grundsatzfragen der Energiepolitik (Energieartikel in der Bundesverfassung) vor.

Dass der Energieartikel schliesslich erst nach zwei Anläufen und 9 Jahre später (1990) in die Bundesverfassung aufgenommen wurde, konnte der Bundesrat 1981 nicht ahnen. Mehr dazu in Teil 2 dieser Blogserie.

Marianne Zünd, Leiterin Medien und Politik, BFE

Bild: KEYSTONE/PHOTOPRESS-ARCHIV/Str